近期隨著《國土計畫法》即將上路，部分地方政府提出推動「農業發展權移轉制度」的建議，主張這能夠補償農民的權益損失。然而，不少專家學者卻提出警告，兩者本質完全不同，貿然推動反而可能為國土空間規劃體制帶來危機。（圖片提供／國土署）
近期隨著《國土計畫法》即將上路，部分地方政府提出推動「農業發展權移轉制度」的建議，主張這能夠補償農民的權益損失。然而，不少專家學者卻提出警告，「農業權」是關於農民從事農業生產的基本權益，而「農業發展權」則是討論土地未來可能的開發權利，兩者本質完全不同，將兩者混為一談且在毫無理論基礎與研究分析下，若在臺灣草率推動，反而可能為台灣的農地和農民帶來一連串難以預料的後果，也將使國土空間規劃體制面臨無法恢復之崩壞。
一賣就無回頭路 農地將永遠喪失未來發展機會
首先針對雲林縣府日前提出的「發展權移轉制度(TDR)」，政治大學地政學系戴秀雄副教授表示，TDR 多為土地發展「受高度限制」所衍生的補償制度，但現在雲林呼籲的TDR，則是「因農地發展受限；要求鬆綁開發」，更像是在乎「農地不能隨便蓋房子」，本意相當可議。政治大學地政學系鄭安廷教授則認為，「以都市計畫地區現有古蹟、公保地及其他的容積移轉制度可知，送出基地完成權利轉移後，原有土地將完全失去發展權，變成公有土地、公共設施用地或是永久保存的文化資產。」因此若只執著於眼前的短期利益，而不是將未來的發展需求納入考量，而做出這樣「一次性」的決定，可能會讓土地使用完全失去之後的調整空間。
舉例來說，雲林的阿明有一塊祖傳農地。若按照「農業發展權移轉」制度，把土地的開發權利賣給建商，雖然可以拿到一筆補償金，但這塊地從此就永遠只能作為農地使用，即使30年後，這個地區發展成為重要的產業聚落，周邊土地都已經轉型為工業區或商業區，阿明的這塊地也無法變更使用，因為權利一賣出，就無回頭路，也等同喪失未來發展機會。鄭教授也進一步解釋，「如農地有所謂的發展權並且得以移轉送出，未來將不再有因應社會發展檢討變更使用可能，對土地所有權人限制較維持農地將更為嚴格。」但實際上，土地使用需要因應社會發展而靈活調整，一旦農地發展權被固定，未來即使面臨重大建設需求或產業發展機會，也將失去變更的彈性，對個人甚至是國家整體發展可說是百害無益。
難解的計算題 誰有權決定農地發展權的價值？
而在實務操作面上，最關鍵但也最棘手的問題是：如何計算農地發展權的價值？以台灣的區域發展差異來看，同樣面積的農地，在不同縣市間可能有數倍甚至數十倍的價差。究竟這塊農地的發展權值多少錢？若建商用這個權利在臺北蓋大樓，又該如何計算兩地的價值差異？鄭教授也指出：「農業發展地區如貿然引入發展權移轉制度，其農業區發展價值的計算、農地與可建築用地轉換價值，甚至跨縣市轉換都會引起重大爭議。」更重要的是，這種制度可能加劇區域發展不均衡，富裕的都市地區可能大量收購農業縣的發展權，導致城鄉差距進一步擴大。
防不勝防 投機客可能成為最大贏家
依照我國推動公共設施保留地容積移轉制度前例，因公共設施保留地可移出容積之供給量，遠高於建築開發商購入容積之需求量，已發生送出基地間彼此削價競爭及土地掮客藉意壓低價格（公告現值1至3成左右)收購之情形。監察院曾對公共設施保留地容積移轉制度提出糾正，如果容積移轉套用在農地，以目前全國耕地約77萬公頃，農地面積與公共設施保留地面積（公共設施保留地面積約2.3萬公頃，其中私有公共設施保留地約1.2萬公頃）相較，已高達數十倍之多，很可能重蹈覆轍。簡單來說，若是現在允許農地可以賣發展權後，就可能會有投機客看準機會，在市場交易機制下，勢必形成供給端競相削價競爭、掮客惡意壓低收購之情形，無法真正照顧到農民權益。更深層的問題是，一旦農地被視為可交易的商品，可能徹底改變原有農地的本質。投資客也可能為了等待價格上漲而讓農地閒置，或是進行最低程度的耕作以符合規定，如此不但違背了「農地農用」的初衷原則，更可能破壞既有的農業生產環境。
務實可行的解方 強化現有農業政策、加速國土計畫才是正道
「農民權益的保障當然重要，但應持續由農政與社福系統依照專業分工有效挹注資源在農民、農地及農業縣市。」鄭安廷教授指出，與其推動複雜且潛藏風險的農業發展權移轉制度，更應該著重於強化現有的農業政策，如目前農業部已規劃的「農業堆疊式給付措施」，包括農地對地給付、確保糧食安全給付和生態環境給付等，才能真正達到確保農業發展、保障農民權益的目標。
中國文化大學土地資源學系教授兼系主任李家儂教授也認為，一旦開啟農地發展權移轉的大門，可能對我國的土地管理體系帶來不可逆的負面影響。此外，成功大學規劃設計學院院長張學聖特聘教授也強調「無論台灣該怎麼設計出合宜且足夠的土地平衡與回饋機制，都需要讓《國土計畫法》上路，才能不斷修正政策。」。由此可見，在追求權益保障的同時，也要謹慎評估政策可能帶來的長遠影響，避免為了短期利益而犧牲產業的永續發展，而這也正是推行《國土計畫法》的積極意義，透過這樣合理有序的計畫去引導各類型產業發展，進而創造保育、農業、城鄉發展的多贏局面。
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