《國土計畫法》將於明年4月30日上路，日前部分地方政府突然拋出「農業權」概念，並混淆「農業權」和「農業發展權」，主張《國土計畫法》對農業發展地區的規範構成特別犧牲，因此要求補償。（圖/內政部國土計畫署提供）
《國土計畫法》將於明年4月30日上路，不僅牽動著臺灣國土規劃，「農業權」和「農業發展權」兩個名詞因此也頻繁出現在新聞中，這兩個看似相近名詞，但在概念上實際存在著根本的差異，卻常被混為一談，而引發諸多爭議。究竟新法上路後，是否能夠有效解決不當開發利用等舊有土地問題，對農民的權益又會有哪些影響呢？
為何推行《國土計畫法》？揭露關鍵立法核心
《國土計畫法》的核心立法精神在於建立合理的土地使用秩序，透過妥善規劃使每筆土地發揮最大效用，同時兼顧國家經濟發展與環境永續。由於現行的《區域計畫法》是採取「以用地編定」的地籍管制方式，任何使用只要符合用地編定的類別就可以開發，因此常發生蛙躍式發展及導致土地破碎化，所以《國土計畫法》改以「計畫引導使用」，只要符合該分區及在地的發展方向，就能更有彈性地使用土地，也就是讓對的使用在對的用地上合理發展。
《國土計畫法》在104年開始推動以來，一直推動到第三階段的國土功能分區圖時，部分地方政府突然拋出「農業權」概念，並混淆「農業權」和「農業發展權」，主張《國土計畫法》對農業發展地區的規範構成特別犧牲，因此要求補償。想要釐清這個受到廣泛討論的議題，我們應該從兩個名詞的本質開始探討。
農業權v.s.農業發展權 跟你想的不一樣？
首先，「農業權」是一個涵蓋範圍廣泛的概念，舉凡農民從事農業生產的基本權益，像是農地的使用權、農業生產的權利，以及獲得合理農業收益的權利等，都是「農業權」涵蓋範疇。舉例來說，政府長期以來一直持續在進行的各項農業政策，包含改善農業生產環境、提供農民福利補貼，到強化農業生產效率等，其實就是落實農業權的具體展現。
相較之下，「農業發展權」則是一個完全不同的概念，主要討論的是「土地未來可能的開發權利」。假設現在有一塊優良農地，而這塊地根據《國土計畫法》中被劃為農業發展地區，若採用農業發展權移轉制度，地主可以選擇將這塊農地的「未來開發權利」賣給建商，而建商購買這個權利後，則可以在其他地區（例如都市計畫區內）獲得額外的開發容積，如此一來，具有開發潛力但因農業用途等因素無法開發的土地，就可以將其開發權利轉移到其他可以開發的地區。
若國土計畫上路後，農業發展地區貿然引入發展權移轉制度，反而容易讓台灣農地淪為掮客目標，重演公設保留地容積移轉的亂象。（圖/本報資料照）
不實謠言引起農民擔心 殊不知實際從農將獲更多保障
如今農民們最擔心的，無非是認為新法實施後，各項農地的補助福利措施會因此而消失，甚至有謠言指出，實施國土計畫法後，土地將無法變更使用或是無法變更地目，進一步造成財產損失。針對這些，農業部也明確表示，所有關乎農民生計的福利措施不會因為國土功能分區的劃設而有所改變，反之，針對實際從農者，將獲更多保障；換句話說，農業權的核心在於保障實際從事農作的農民權益，確保他們能夠持續穩定地進行農業生產活動；如果被劃設為農業發展地區後，想要變更用地，也可以透過直轄市、縣市國土計畫每5年通盤檢討機制進行調整。簡單來說，《國土計畫法》不僅不是在限制農民權益，反而是在保護農民的生產環境，避免好的農地遭受零星開發的破壞，而土地使用分區管制則是基於整體國土永續發展的考量，屬於正常的公共利益管理範疇，自然也沒有特別犧牲一說。
此外，從農業保護的角度來看，優良農地需要維持相當規模才能有利於耕作，不宜過度破碎。若實施農業發展權移轉，一旦土地的發展權被移出，該地塊將永久限制為農業使用，完全喪失未來變更使用的可能性，這種「一次性」的決定可能導致土地使用缺乏因應未來發展需求的彈性，反而違背了維護農業權的初衷。
莫讓台灣農地淪為掮客目標
若國土計畫上路後，農業發展地區貿然引入發展權移轉制度，其農業區發展價值的計算、農地與可建築用地轉換價值，甚至跨縣市轉換都會引起重大爭議，很可能重演公設保留地容積移轉之亂象，造成不肖掮客低價大量收購農地，而移轉後的價值是否能真正回饋農民也是一大疑問，反而不利於農業發展，也無法維護農業活動及農民權益。
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